Pleidooi voor vertrek van de Toeslagenboys

Caroline Raat

De ontwikkelingen in de Toeslagenaffaire (inmiddels een eigennaam met hoofdletter) lijken niet aan een einde te komen. Dankzij het niet aflatende journalistieke doorzettingsvermogen van Pieter Klein van RTL kwam er onlangs weer de nodige informatie boven tafel. Nog merkwaardiger is het uitgebrachte advies van procureur-generaal (p-g) van de Hoge Raad. Op basis van een ongeldig protocol heeft de p-g alvast maar even gemeld aan de minister wat hij ervan vindt: niet vervolgen van zijn collega’s. Hier leg ik uit wat daar het probleem mee is en geef een mogelijke oplossing: een grote schoonmaak. Sans rancune en elegant. Over de inhoud van het advies kunnen staats- en strafrechtgeleerden nog een boom opzetten.

Wat mij opviel was dat de p-g met name Pieter Omtzigt, net dat ene Kamerlid uit de coalitie dat wél zijn controlerende werk deed, uitgebreid aan meende te moeten halen om te bepleiten dat in dit geval de bewindslieden waartegen in de Toeslagenaffaire aangifte was gedaan, niet vervolgd moeten worden (advies, pagina 58). Mijns inziens beoogde Omtzigt dat nu juist niet te zeggen – hij gaf slechts aan dat als je als Kamerlid politieke besluiten neemt en je aan de Grondwet houdt, dat niet tot vervolging zou moeten leiden. Maar daar gaat het hier niet om: het gaat om een aangifte van mogelijk strafbare handelingen.

Kortweg komt het advies erop neer dat het beter is dat de politieke verantwoordelijkheid prevaleert boven de strafrechtelijke. Dit natuurlijk met de nodige mitsen en maren, maar de boodschap is al sinds de bekende Pikmeerarresten: laat de democratische vertegenwoordigers maar hun werk doen, ook als objectief sprake zou kunnen zijn van strafbaar handelen. Daarmee onderkent de p-g nog steeds niet dat deze naast elkaar kunnen bestaan en je wel heel veel vergt van bijvoorbeeld een gemeenteraadslid of Kamerlid om te beoordelen wat er loos is. Dit nog los van het feit dat coalitiegenoten niet snel geneigd zijn om een minister of wethouder weg te stemmen. Een nogal naïeve benadering dus.

Adviseren op basis van ongeldige eigen regels past niet meer in deze tijd

Echter, de p-g schreef dit advies op basis van een verouderd en niet meer geldig Protocol, in 2017 opgesteld door minister Blok als minister van Justitie. Nog daargelaten de vraag hoe veel geldigheid een dergelijk protocol van een minister in juridische zin heeft, in de toelichting op dit protocol staat duidelijk dat het tijdelijk was bedoeld. Te weten totdat artikel 4 van de Wet op de ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen (uit 1855, hierna: de wet) was gewijzigd. In het tijdelijke protocol staat daarover in de toelichting het volgende: “Het protocol heeft in principe een tijdelijk karakter aangezien een voorbereidingstraject is gestart om te komen tot modernisering van de wetgeving inzake vervolging van Kamerleden en bewindspersonen wegens ambtsdelicten. Totdat er nieuwe wetgeving is, bestaat er behoefte aan een protocol met afspraken voor de tussenliggende periode.” (pagina 3)

In 2018 is de wet in overeenstemming gebracht met artikel 119 van de Grondwet en is het protocol ‘vervallen’. Volgens de wetgever zijn er momenteel geen circulaires (‘protocollen’) geldig op basis van dit artikel.

Volgens artikel 4, tweede lid, van de wet (en de Grondwet) moet de p-g een opdracht tot vervolging van de regering (bij koninklijk besluit) of de Tweede Kamer afwachten. En niet zelf initiatieven nemen.

Waar de betreffende p-g sinds 1 september 2018, de datum van inwerkingtreding van de wet, de bevoegdheid of zelfs maar behoefte vandaan haalde om ongevraagd op basis van een niet (meer) geldig protocol advies uit te brengen aan Mr. Ferd Grapperhaus, de huidige demissionaire minister van Justitie, is dus al een belangrijke vraag. Wist hij dit niet? Heeft hij zich hierin niet verdiept? Volgens de website van de Hoge Raad niet; hierin wordt naar het oude protocol verwezen. Is hierover overleg gevoerd met het ministerie? Ik zie een Wob-verzoek van RTL hiernaar gloren!

Op basis van een dergelijke wankele basis op voorhand al advies uitbrengen aan een minister, die onderdeel uitmaakt van de regering, die op grond van art. 4 van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid, (naast de Kamer) als enige het initiatief tot vervolging kan nemen, is minstens ‘niet handig’. Het gaat hier immers om een aangifte tegen ministers. Zou het daarbij niet voor de hand liggen om, als de p-g kennelijk niet volgens de wet netjes zijn beurt had willen afwachten, dit advies naar de Kamer te sturen? Hoe realistisch lijkt het hem dat demissionair minister Grapperhaus nu nog een opdracht tot vervolging aan deze p-g zal geven?

Rechtsstatelijke problemen in de Haagse bubbel

Wat ik hier zie is een cultuur van staatsrechtelijk en rechtsstatelijk twijfelachtige acties, van te dicht op elkaar zittende instanties die juist afstand van elkaar dienen te houden en van niet genoeg zelfreflectie. Dat is het probleem waardoor de Toeslagenaffaire – en nog veel meer vergelijkbare zaken waar we nog niet van weten – kon ontstaan. De kans dat juist deze functionarissen die vergroeid zijn hun bubbel/netwerk en hun eigen beeld van hun goede bedoelingen, lijkt mij klein. Het gaat hier niet (alleen) om slechte mensen die slechte dingen doen, maar om mensen die vastgeroest zitten, die een onbewuste bestuurlijke bias hebben, die ook voor zelfreflectie weer de bekende kliek uitnodigen. Ook weer met prima mensen met goede bedoelingen, uit dezelfde bubbel.

In 2013-2014 was de Parlementaire Enquête naar de woningcorporaties. Ook hier waren harde conclusies en aanbevelingen over gedragsverbetering door cultuurverandering. Het was toen en nu de vraag of degenen die de cultuur hebben doen ontstaan, of die er een grote stempel op drukken, zelf wel degenen zijn die deze echt grondig kunnen veranderen. Wetenschappelijke literatuur laat zien dat dit niet zo is. Om die reden schreef ik in 2013 dat een grote schoonmaak en vertrek van de old boys nodig was. Dat kan nu worden herhaald:

“Wat de sector nu nodig heeft, is een grootschalige ‘schoonmaakoperatie’. (…) In barre tijden kunnen radicale maatregelen niet uitblijven, en we kunnen niet altijd wachten tot de wet en de organisatiecultuur langzaam tot wasdom komen. CEO’s, managers en toezichthouders die aan de zijlijn stonden en niets deden aan het wangedrag, of die het publiek ervan probeerden te overtuigen dat het “slechts incidenteel” was, moeten kritisch ondervraagd worden. Het lijkt erop dat dit zal gebeuren op de meest vergaande manier die we in Nederland kennen, door een parlementaire onderzoekscommissie, met haar focus op transparantie. Openheid is een van de meest cruciale factoren als het gaat om organisatorische en morele verandering. Wellicht zullen sommigen van de old boys de conclusie trekken  “dat hun profiel niet meer past bij de behoeften van de sector”.”    C.Raat, Selznick on Governance Revisited, What ca we learn form Early Legal Sociology?, citaat vertaald uit het Engels).

Grootmoedig vertrek en meer openheid

Ook nu zou het verstandig en grootmoedig zijn dat een behoorlijk aantal sleutelfiguren uit de ambtelijke top, de rechterlijke macht en dergelijke colleges, ook als dat niet verplicht is, hun positie overlaten aan een nieuwe generatie – niet uit rancune of als sanctie, maar in het algemeen belang. Aan buitenstaanders met een frisse blik, van meer diversiteit. Die wel echt luisteren en de deuren open zetten. Die uit zichzelf, en niet na eindeloos duwen en trekken zo minimaal mogelijk de waarheid delen. Die niet in januari 2021 nog op een vraag van de Trouw-journalist ‘De Belastingdienst kreeg wellicht te vaak het voordeel van de twijfel?’ denkt te kunnen antwoorden:

“Zo werkt het bestuursrecht in algemene zin. Dat gaat ervan uit dat overheidsinstanties rechtmatig te werk gaan en de wet uitvoeren. De rechter gaat niet uit van het falen van het hele systeem.”

Dat kan, hoe goedbedoeld en volgens de ‘ons soort mensenmentaliteit’ beschaafd ook, echt niet meer. Elke partij moet objectief en onafhankelijk tegemoet worden getreden. Ook (juist) de overheid. Waarom niet? Kost de schoonmaak geld aan vertrekregelingen, dan valt dat waarschijnlijk in het niet aan eindeloze onderzoeken, cultuurtrajecten en procedures. Dat is een goede investering in de kwaliteit en duurzaamheid van onze overheid.

Mr. Dr. Caroline Raat is auteur en docent op het gebied van staats- en bestuursrecht en recht en integriteit.