Photo: Nederland, Den Haag, 15-05-2019. Mark Rutte, Minister-president, minister van Algemene Zaken.

Pleidooi voor vertrek van de Toeslagenboys

10 maart 2021
Kennisbank

Caroline Raat

De ontwikkelingen in de Toeslagenaffaire (inmiddels een eigennaam met hoofdletter) lijken niet aan een einde te komen. Dankzij het niet aflatende journalistieke doorzettingsvermogen van Pieter Klein van RTL kwam er onlangs weer de nodige informatie boven tafel. Nog merkwaardiger is het uitgebrachte advies van procureur-generaal (p-g) van de Hoge Raad. Op basis van een ongeldig protocol heeft de p-g alvast maar even gemeld aan de minister wat hij ervan vindt: niet vervolgen van zijn collega’s. Hier leg ik uit wat daar het probleem mee is en geef een mogelijke oplossing: een grote schoonmaak. Sans rancune en elegant. Over de inhoud van het advies kunnen staats- en strafrechtgeleerden nog een boom opzetten.

Wat mij opviel was dat de p-g met name Pieter Omtzigt, net dat ene Kamerlid uit de coalitie dat wél zijn controlerende werk deed, uitgebreid aan meende te moeten halen om te bepleiten dat in dit geval de bewindslieden waartegen in de Toeslagenaffaire aangifte was gedaan, niet vervolgd moeten worden (advies, pagina 58). Mijns inziens beoogde Omtzigt dat nu juist niet te zeggen – hij gaf slechts aan dat als je als Kamerlid politieke besluiten neemt en je aan de Grondwet houdt, dat niet tot vervolging zou moeten leiden. Maar daar gaat het hier niet om: het gaat om een aangifte van mogelijk strafbare handelingen.

Kortweg komt het advies erop neer dat het beter is dat de politieke verantwoordelijkheid prevaleert boven de strafrechtelijke. Dit natuurlijk met de nodige mitsen en maren, maar de boodschap is al sinds de bekende Pikmeerarresten: laat de democratische vertegenwoordigers maar hun werk doen, ook als objectief sprake zou kunnen zijn van strafbaar handelen. Daarmee onderkent de p-g nog steeds niet dat deze naast elkaar kunnen bestaan en je wel heel veel vergt van bijvoorbeeld een gemeenteraadslid of Kamerlid om te beoordelen wat er loos is. Dit nog los van het feit dat coalitiegenoten niet snel geneigd zijn om een minister of wethouder weg te stemmen. Een nogal naïeve benadering dus.

Adviseren op basis van ongeldige eigen regels past niet meer in deze tijd

Echter, de p-g schreef dit advies op basis van een verouderd en niet meer geldig Protocol, in 2017 opgesteld door minister Blok als minister van Justitie. Nog daargelaten de vraag hoe veel geldigheid een dergelijk protocol van een minister in juridische zin heeft, in de toelichting op dit protocol staat duidelijk dat het tijdelijk was bedoeld. Te weten totdat artikel 4 van de Wet op de ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen (uit 1855, hierna: de wet) was gewijzigd. In het tijdelijke protocol staat daarover in de toelichting het volgende: “Het protocol heeft in principe een tijdelijk karakter aangezien een voorbereidingstraject is gestart om te komen tot modernisering van de wetgeving inzake vervolging van Kamerleden en bewindspersonen wegens ambtsdelicten. Totdat er nieuwe wetgeving is, bestaat er behoefte aan een protocol met afspraken voor de tussenliggende periode.” (pagina 3)

In 2018 is de wet in overeenstemming gebracht met artikel 119 van de Grondwet en is het protocol ‘vervallen’. Volgens de wetgever zijn er momenteel geen circulaires (‘protocollen’) geldig op basis van dit artikel.

Volgens artikel 4, tweede lid, van de wet (en de Grondwet) moet de p-g een opdracht tot vervolging van de regering (bij koninklijk besluit) of de Tweede Kamer afwachten. En niet zelf initiatieven nemen.

Waar de betreffende p-g sinds 1 september 2018, de datum van inwerkingtreding van de wet, de bevoegdheid of zelfs maar behoefte vandaan haalde om ongevraagd op basis van een niet (meer) geldig protocol advies uit te brengen aan Mr. Ferd Grapperhaus, de huidige demissionaire minister van Justitie, is dus al een belangrijke vraag. Wist hij dit niet? Heeft hij zich hierin niet verdiept? Volgens de website van de Hoge Raad niet; hierin wordt naar het oude protocol verwezen. Is hierover overleg gevoerd met het ministerie? Ik zie een Wob-verzoek van RTL hiernaar gloren!

Op basis van een dergelijke wankele basis op voorhand al advies uitbrengen aan een minister, die onderdeel uitmaakt van de regering, die op grond van art. 4 van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid, (naast de Kamer) als enige het initiatief tot vervolging kan nemen, is minstens ‘niet handig’. Het gaat hier immers om een aangifte tegen ministers. Zou het daarbij niet voor de hand liggen om, als de p-g kennelijk niet volgens de wet netjes zijn beurt had willen afwachten, dit advies naar de Kamer te sturen? Hoe realistisch lijkt het hem dat demissionair minister Grapperhaus nu nog een opdracht tot vervolging aan deze p-g zal geven?

Rechtsstatelijke problemen in de Haagse bubbel

Wat ik hier zie is een cultuur van staatsrechtelijk en rechtsstatelijk twijfelachtige acties, van te dicht op elkaar zittende instanties die juist afstand van elkaar dienen te houden en van niet genoeg zelfreflectie. Dat is het probleem waardoor de Toeslagenaffaire – en nog veel meer vergelijkbare zaken waar we nog niet van weten – kon ontstaan. De kans dat juist deze functionarissen die vergroeid zijn hun bubbel/netwerk en hun eigen beeld van hun goede bedoelingen, lijkt mij klein. Het gaat hier niet (alleen) om slechte mensen die slechte dingen doen, maar om mensen die vastgeroest zitten, die een onbewuste bestuurlijke bias hebben, die ook voor zelfreflectie weer de bekende kliek uitnodigen. Ook weer met prima mensen met goede bedoelingen, uit dezelfde bubbel.

In 2013-2014 was de Parlementaire Enquête naar de woningcorporaties. Ook hier waren harde conclusies en aanbevelingen over gedragsverbetering door cultuurverandering. Het was toen en nu de vraag of degenen die de cultuur hebben doen ontstaan, of die er een grote stempel op drukken, zelf wel degenen zijn die deze echt grondig kunnen veranderen. Wetenschappelijke literatuur laat zien dat dit niet zo is. Om die reden schreef ik in 2013 dat een grote schoonmaak en vertrek van de old boys nodig was. Dat kan nu worden herhaald:

“Wat de sector nu nodig heeft, is een grootschalige ‘schoonmaakoperatie’. (…) In barre tijden kunnen radicale maatregelen niet uitblijven, en we kunnen niet altijd wachten tot de wet en de organisatiecultuur langzaam tot wasdom komen. CEO’s, managers en toezichthouders die aan de zijlijn stonden en niets deden aan het wangedrag, of die het publiek ervan probeerden te overtuigen dat het “slechts incidenteel” was, moeten kritisch ondervraagd worden. Het lijkt erop dat dit zal gebeuren op de meest vergaande manier die we in Nederland kennen, door een parlementaire onderzoekscommissie, met haar focus op transparantie. Openheid is een van de meest cruciale factoren als het gaat om organisatorische en morele verandering. Wellicht zullen sommigen van de old boys de conclusie trekken  “dat hun profiel niet meer past bij de behoeften van de sector”.”    C.Raat, Selznick on Governance Revisited, What ca we learn form Early Legal Sociology?, citaat vertaald uit het Engels).

Grootmoedig vertrek en meer openheid

Ook nu zou het verstandig en grootmoedig zijn dat een behoorlijk aantal sleutelfiguren uit de ambtelijke top, de rechterlijke macht en dergelijke colleges, ook als dat niet verplicht is, hun positie overlaten aan een nieuwe generatie – niet uit rancune of als sanctie, maar in het algemeen belang. Aan buitenstaanders met een frisse blik, van meer diversiteit. Die wel echt luisteren en de deuren open zetten. Die uit zichzelf, en niet na eindeloos duwen en trekken zo minimaal mogelijk de waarheid delen. Die niet in januari 2021 nog op een vraag van de Trouw-journalist ‘De Belastingdienst kreeg wellicht te vaak het voordeel van de twijfel?’ denkt te kunnen antwoorden:

“Zo werkt het bestuursrecht in algemene zin. Dat gaat ervan uit dat overheidsinstanties rechtmatig te werk gaan en de wet uitvoeren. De rechter gaat niet uit van het falen van het hele systeem.”

Dat kan, hoe goedbedoeld en volgens de ‘ons soort mensenmentaliteit’ beschaafd ook, echt niet meer. Elke partij moet objectief en onafhankelijk tegemoet worden getreden. Ook (juist) de overheid. Waarom niet? Kost de schoonmaak geld aan vertrekregelingen, dan valt dat waarschijnlijk in het niet aan eindeloze onderzoeken, cultuurtrajecten en procedures. Dat is een goede investering in de kwaliteit en duurzaamheid van onze overheid.

Mr. Dr. Caroline Raat is auteur en docent op het gebied van staats- en bestuursrecht en recht en integriteit.



  • GS

    Tsja, heeft u het boek gelezen ‘Zo hebben we het niet bedoeld’? In het kader van onderzoek naar de echte problematiek is dat heel verstandig, beter dan deze borrelpraat.

  • Bakir Lashkari

    Dit is volstrekt onzin verhaal om de minister president Mark Rutte hier op aan te vallen. Mark heeft heel duidelijk aangegeven dat hij zijn verantwoordelijkheid neemt en heeft ook genoegen maar dat neemt niet weg om tegen Mark te zeggen, dat hij moet opstappen. Natuurlijk er zijn fouten gemaakt en daar was Lodewijk Asscher als 1ste verantwoordelijke minister van SsW en Wiebes als minister van financiën zijn opgestapt. En daarna is ook het kabinet is demissionair is geworden. Het land moet bestuurd worden in deze crisis en Corona tijden en is makkelijk te zeggen door de linkse partijen die al jaren langs de lijnen roepen wat het beter kan, maar niet in staat zijn om mee te doen met welke regeringen en kabinetten. Zo is dat dat ook nu Mark Rutte wil doorgaan en daar heeft volkomen recht op, de keuze vrijheid heeft hij ook als ieder andere burger.

  • Jens van der Heide

    Mijn idee over de ministeriële verantwoordelijkheid in relatie tot de toeslagenaffaire was aftreden van Rutte en mede gezien de coronacrisis de rest van het kabinet blijft zitten. Het idee van gezamenlijke verantwoordelijkheid en dus hele kabinet aftreden is onzin. Dat geeft aan het was en is erg en we hebben het te weinig gezien, maar er is geen duidelijke schuldige aan te wijzen. Dan vraag je je af wanneer wordt iets chef’s sache? Hoe erg moet iets zijn voordat de premier zegt, dit trek ik naar mij toe, dit zie ik als mijn verantwoordelijkheid?
    Aftreden van Rutte zou ook voor hem nuttig zijn, dan kan hij als backbencher in de Tweede Kamer een paar jaar op zijn lauweren rusten en aan zijn persoonlijke ontwikkeling werken. Over 4 jaar staat daar dan een uitgeruste en nieuwe Rutte mogelijk als kandidaat voor het premierschap.

  • Guido Leenders

    Hoi Bakir,

    Ik denk dat Caroline hier wel een punt heeft. Heeft op zich niks te maken met Mark, om onduidelijke redenen zit zijn foto er boven. Hij zit wat hoger op de apenrots, maar grote delen van de rots worden bevolkt door onvoldoende kritische partijen. Ik ben geen jurist zoals je weet maar wel redelijk goed in uitvlooien complianceregels nationaal en internationaal.

    Links- of rechtsom is over alle politieke partijen heen een cultuur aanwezig van toedekken. Dat was in het verleden blijkbaar meer acceptabel, maar blijkbaar nu niet meer. Maar dat is cultuur; dat blijft toch veranderen.

    Er zijn ook redelijk wat dingen gebeurt die in grote strijd lijken te zijn met bestuursrecht, maar ook met strafrecht. Mij vielen de schellen af toen ik de lijst zag van afgekapte procedures. Het ging niet om rechtspraak, maar om individueel aanpakken van mensen. Dat gebeurt in China, maar helaas hier ook.

    Strafrechtelijk lijkt me het advies dan ook wel heel prematuur. Een staat is natuurlijk een soort singulariteit vanuit staatsrecht, maar de dienaren van de burgers en bestuurders kunnen nog steeds te vervolgen activiteiten ontplooien. Nog sterker, in dit soort situaties kan ik me over landsgrenzen heen ook nog strafrechtelijke consequenties voorstellen. Een Duitse rechter zal niet gauw een Nederlandse ambtenaar vervolgen, maar bijvoorbeeld de Amerikanen zijn niet misselijk, los vh feit dat ze niet alle internationale regels erkennen. Moeten we ons echt door buitenlanders de maat laten nemen qua strafrecht? Dat zou nog veel erger worden qua damage voor de staat. Schade aan de bestuurders en ambtenaren zit ik niet mee; dat is risico van het vak.

  • paul duinkerken

    Goed stuk. In kader van scheiding der machten is politieke verantwoordelijkheid een heel ander hoofdstuk dan (mogelijke) ambtsmisdrijven welke vallen onder strafrecht. Strafrecht geldt voor iedere burger zonder aanzien van de persoon. Dus ook voor politici en hoge ambtenaren. Dat maakt Nederland tot een rechtsstaat.

  • Caroline Raat

    Beste reageerders,
    Waarschijnlijk doelt GS op het boek ‘Zo hadden we het niet bedoeld’. Dat is geen wetenschappelijk werk, maar een journalistiek boek. Het lezenswaardige debuut van, zoals de Volkskrant schrijft, een autodidact. Maar dat terzijde.

    GS heeft hierboven kunnen lezen dat uit pas recent openbaar gemaakte stukken bleek dat er al 15 jaar systematisch en volgens geschreven protocollen van de Belastingdienst mensen onterecht als fraudeur werden bestempeld. Om dan vol te houden dat je het niet zo had bedoeld, moet je met een goed verhaal komen.

    Los daarvan: nare dingen gebeuren niet alleen door slechte mensen met vooraf slechte bedoelingen. Systeemfouten kunnen erin sluipen en grondige bias kan overal ontstaan. Om die eruit te halen moet, zo staat hierboven, sans rancune en elegant, tegen vergoeding, een grondige schoonmaak in de ambtelijke organisatie plaatsvinden. Niet voor straf, maar voor de toekomst. Dit artikel is geen pleidooi voor ontslag van een al gevallen kabinet.

    Daarbij gaat het niet om de persoon van Rutte (die werkt niet bij de Belastingdienst of de Raad van State en die wordt in dit artikel zelfs niet genoemd), maar om het goed functioneren van het ambt (van staatsraad in de Raad van State of DG bij de Belastingdienst), in het algemeen belang. Omdat daar volgens alle deskundigen (juristen, sociaal-wetenschappers, etc) sprake is van niet goed functioneren van de instituties.

    GS heeft kunnen lezen dat ik helemaal geen oordeel heb gegeven over de inhoud van het advies van de procureur-generaal bij de Hoge Raad, maar slechts constateer dat deze zijn advies baseert op een oud en vervallen protocol (voor zover het ooit al gold). Zoals door Paul Duinkerken opgemerkt: de machtenscheiding werd in dat protocol door minister Blok niet gerespecteerd.

    Kortom: dit artikel was geen pleidooi voor het vertrek van bewindspersonen, en ook niet voor strafsancties. Maar voor een goed functionerende overheid en zuivere procedures volgens de wet.

  • Pierre Lommerse

    Ja een goed stuk maar wat blijft is dat er heel veel mensen zwaar gedupeerd zijn, en er naar mijn weten nog geen oplossing is uitgevoerd. De issue is hoe gaan we voorkomen dat dit weer gebeurt, dit keer is het gelukkig door een paar politici, Omzigt en Leijten, naar boven gehaald ondanks veel tegenwerking van het kabinet. Ik pleit dan ook voor een systeem waarin de fractie afhankelijkheid verdwijnt en politici hun werk, zonder tegenwerking kunnen doen.

  • Caroline Raat

    Het idee van Pierre Lommerse spreekt mij wel aan. Maar ook daar geldt: dat krijg je niet voor elkaar met mensen die gepokt en gemazeld zijn in de oude gewoontes. Laat staan met mensen die zich daarin als een vis in het water voelen. Dus mijn pleidooi om elegant en sans rancune juist deze mensen te bewegen hun plek af te staan aan een nieuwe lichting blijft.

Plaats uw reactie

Your email address will not be published. Required fields are marked *