Caroline Raat
Met dit artikel probeer ik inzichten in de bestuursrecht- en integriteitssector met elkaar te verbinden. Zij hebben met elkaar gemeen dat in artikelen erover zeer complexe, grotendeels niet voor altijd op te lossen vraagstukken, ‘platslaan’. Deugden en empathie vallen volgens deze sectoren ‘te leren’ en cultuur ‘te veranderen’. Terwijl men daarbij voorbij gaat aan de simpele vraag: als het zo eenvoudig was, waarom is de wereld dan geen integer, rechtsstatelijk paradijs? Oplossingen waarvan door wetenschappers al onderzocht is dat zij niet werken, worden van stal gehaald. De consultancysector, de functionarissen en instituties die de problemen in stand houden, vaart er wel bij, maar de burgers niet. Daarom moeten we het hebben over macht. Mensen die hierdoor worden aangetrokken of erin zijn terechtkomen, horen behoorlijk vaak tot de duistere driehoek. En hebben mensen eenmaal macht, dan worden zij er niet leuker op. Oplossingen moeten daarop zijn gericht, en daarvoor geldt maar een echt antwoord: weg met; oftewel de No Asshole Rule.
In het jaar 2007 promoveerde ik op het onderwerp rechtsstatelijke cultuur, met een proefschrift dat als titel heeft Mensen met Macht, rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd. Ik concludeerde dat “Het machtsaspect – en daarmee de rechtsstatelijkheid – zowel door de regering als in de wetenschap, vaak ondergeschikt is aan het aspect van efficiëntie en marktwerking”, om te besluiten met het volgende: “De belangrijkste conclusie is misschien wel dat rechtsstatelijkheid altijd mensenwerk blijft. Werk van mensen met macht.” Rechtsstatelijkheid is een evenwichtskunst, waarbij er altijd een verlies plaatsvindt tussen enerzijds klassieke waarden als gelijkheid en legaliteit en anderzijds responsiviteit en menselijkheid. Kolen en geiten sparen lukt niet.
Het onderzoek was gebaseerd op het werk van rechtssocioloog en organisatiewetenschapper Philip Selznick, en zijn idee dat organisaties kunnen veranderen van een zuiver formele, rationele vorm in instituties. Let wel: het kan, maar het gebeurt ook vaak niet. En dat er een instituut is, met eigen waarden en identiteit (een cultuur dus), maakt niet dat die ook rechtsstatelijk of deugdelijk is. De SS was ook een entiteit met sterke eigen waarden en identiteit, om maar een dwarsstraat te noemen.
Uit mijn sociaalwetenschappelijke onderzoek bleek – en dat bevestigde Lipsky’s theorie over street level bureaucracy – dat veel mensen in (en buiten) organisaties waarden als gelijkheid en rechtvaardigheid in abstracto onderschrijven. Dat wil echter helemaal niet zeggen dat zij die in concrete gevallen ook naleven. Vormen van nepotisme en racisme komen in individuele situaties bij woonruimteverdeling voor, ook al menen de medewerkers zelf van niet. In sommige gevallen hebben de betrokkenen dit niet door, in andere gevallen rationaliseren of bagatelliseren zij de kwestie. In sommige gevallen staan de medewerkers volledig achter hun rechtsstatelijk niet te rechtvaardigen oordeel.
Hooguit met wat suggesties aangegeven wat organisaties zouden moeten doen om een rechtsstatelijke cultuur te bevorderen: openheid, leren, tegenspraak en melden van misstanden. Maar, zo schreef ik: “Rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd is weliswaar een ideaal, niemand kan garanderen dat het altijd en overal werkelijkheid is.” Je kunt niet vertrouwen op een innerlijke norm, op de nodige ‘praktische wijsheid’ om het goede te doen of de mogelijkheid om tegenspraak te bieden. En het allerbelangrijkste: niets werkt als de leiding van de organisatie – de macht dus – het niet wil. Daar wringt de schoen.
De psychologie van macht: dark triad and beyond
Want, na mijn promotie heb ik in mijn werk daarop voortgeborduurd: macht. Op zich een neutraal begrip, maar het werkt niet neutraal uit. Leiders, managers en beroemdheden hebben meer macht dan ‘gewone mensen’. Maar hoe komen zij in die positie? De theorie is complex, maar kort weergegeven: mensen die hoog scoren op grotendeels aangeboren en niet te veranderen persoonlijkheidseigenschappen uit de zogeheten duistere driehoek – sub klinisch narcisme, psychopathie en machiavellisme, alle laag scorend op de H-dimensie (eerlijkheid en bescheidenheid) in de HEXACO-test – worden aangetrokken door macht, status, roem, voorrechten en rijkdom.
Duistere driehoek
De duistere driehoek is geen uitzondering: de schattingen lopen uiteen, van een voorzichtige veertig tot tachtig procent van de leiders behoort hiertoe. Hun gemeenschappelijke kenmerken: charme, ambitie, manipuleren, intimideren, lage gewetensfunctie en lage empathie. Deze bedorven types worden niet alleen “Wolves of Wall Street”, maar zij komen ook voor in publieke organisaties, wetenschap en ideële instellingen. En ze doen het er goed: ze klimmen snel naar hoge posities en komen succesvol over. Zij kunnen zich goed presenteren als ethische leiders met een hoge moraal, maar intussen hollen zij de organisatie van binnen uit. Zij prediken dat er loyale tegenspraak moet komen, dat ‘hun deur altijd openstaat’ en dat zij ‘de burger dienen.’ Kijk je goed, dan zie je een organisatie waar medewerkers niet worden geholpen of gesteund en waar iedereen het er maar het beste van maakt, met als gevolg verwaarlozing van de burger en de samenleving. Solidariteit staat onder druk en psychologische en sociale veiligheid ontbreken. In een organisatie waar een dergelijke sfeer heerst, kan een rechtsstatelijke cultuur onmogelijk ontstaan.
In 2013 schreef ik over de corporatiesector, waar het doel – sociale verhuur – was verschoven naar het rijden in Maserati’s en deelnemen in financieel riskante projecten dat alleen vertrek van deze bedorven leiders kan helpen: “Wat de sector nu nodig heeft, is een grootschalige ‘schoonmaakoperatie’. (…) In barre tijden kunnen radicale maatregelen niet uitblijven, en we kunnen niet altijd wachten tot de wet en de organisatiecultuur langzaam tot wasdom komen. CEO’s, managers en toezichthouders die aan de zijlijn stonden en niets deden aan het wangedrag, of die het publiek ervan probeerden te overtuigen dat het “slechts incidenteel” was, moeten kritisch ondervraagd worden. Het lijkt erop dat dit zal gebeuren op de meest vergaande manier die we in Nederland kennen, door een parlementaire onderzoekscommissie, met haar focus op transparantie. Openheid is een van de meest cruciale factoren als het gaat om organisatorische en morele verandering. Wellicht zullen sommigen van de old boys de conclusie trekken “dat hun profiel niet meer past bij de behoeften van de sector”.
Uiteraard heb ik daar geen rol in gehad, maar wat er moest gebeuren, is gebeurd: de sector heeft zich opgeschoond en mensen die er niet thuishoorden, zijn vertrokken. Perfect is het niet, maar van de ergste ‘duisternis’ heeft men zich ontdaan.
‘Toxische’ reacties op de toeslagenaffaire
In maart 2021 werd dit pleidooi herhaald op het Risk & Compliance Platform voor de publieke sector, want ook daar wilden de leiders pas na de toeslagenaffaire erkennen dat de Nederlandse overheid en bestuursrechtspraak toch niet vlekkeloos waren: “Ook nu zou het verstandig en grootmoedig zijn dat een behoorlijk aantal sleutelfiguren uit de ambtelijke top, de rechterlijke macht en dergelijke colleges, ook als dat niet verplicht is, hun positie overlaten aan een nieuwe generatie – niet uit rancune of als sanctie, maar in het algemeen belang. Aan buitenstaanders met een frisse blik, van meer diversiteit. Die wel echt luisteren en de deuren open zetten.”
Daar wil men niet aan. Met allerlei reflecties en publicaties – van rechtspraak, rechtswetenschap en overheid – probeert men op tamelijk eendimensionale wijze dit machtsprobleem te adresseren: we moeten met z’n allen aan responsiviteit, maatwerk, evenredigheid, deugdethiek en prettig contact, en dan komt het vanzelf weer goed. De vraag is of dat gaat werken. Er lijken nogal wat geitenpaadjes te worden genomen, die vervolgens worden verabsoluteerd als dé oplossing voor al onze problemen.
Men vergeet voorts dat ‘responsief recht’ (bedacht door Nonet en Selznick) een begrip is waaronder de Nederlandse juristerij iets heel anders gaan verstaan. De Nederlandse responsiviteitscultus heet namelijk internationaal people-centered justice. De belangrijkste vraag: als we deze oplossingen al hebben, waarom werkt het dan niet echt? Het antwoord: omdat ze als technieken (want methoden zijn het niet) hooguit behulpzaam zijn in een bepaalde context. En die laat zich niet afdwingen, zeker niet door degenen die de problemen hebben veroorzaakt, te weten dezelfde rechtspraak, rechtswetenschap en overheid.
Met dat doel heeft in 2021 een grote groep wetenschappers, professionals en burgers een brief gestuurd met de boodschap: eenvoudige oplossingen werken niet. Denk goed na over de risico’s van responsiviteit en maatwerk. En doe wat belangrijke wetenschappers voorstellen: gestructureerd beslissen. Niet met durf en creativiteit, maar met integriteit en bescheidenheid.
Oplossingen die de factor macht negeren werken niet
Dat de maatschappij niet maakbaar is, weten we. Toch heerst er nu in zowel de integriteitswereld als in de wereld van het bestuursrecht het idee dat dit niet voor hen geldt: met wat projecten en ingrepen hier en daar wordt het allemaal vanzelf beter. Dat is helaas niet zo. Waarom niet heb ik hiervoor al kort geschetst: mensen met macht zijn volgens veelvuldig herhaald psychiatrisch, (neuro)psychologisch en criminologisch onderzoek vaak niet al te integer (eerlijk, bescheiden en rechtvaardig). En wat er niet in zit, komt er ook niet uit – en aangroeien doet het ook niet. Wie dat meldt, ontvangt de Buikhuisenbehandeling, ook al weten we dat die groot gelijk had.
Ondanks dat vullen juridische wetenschappers tijdschriften met voorstellen die hieraan volstrekt voorbij gaan. Literatuur over goed overheidshandelen van onder meer de OESO wordt stelselmatig genegeerd. Wel relevante literatuur als die van Kahneman of Bandura wordt uit de context gehaald en ‘gebruikt’ waarvoor het niet is bedoeld. Ik beschrijf hieronder een aantal voorbeelden die door vakgenoten worden beschreven als ‘inspirerend’. Maar wat heb je aan inspiratie als het niet werkt?
De rechtsstatelijke weg is niet geplaveid met goede bedoelingen
Een docent rechtsgeleerdheid schrijft vol goede bedoelingen een vurig pleidooi voor ‘empathisch bestuursrecht’. Heeft hij wel opgezocht wat empathie is? Uit de relevante wetenschappelijke discipline, de psychologie, leren we namelijk dat:
a. Responsiviteit niet hetzelfde is als empathie. Dit laatste is het psychologische vermogen om iets bij jezelf de ervaren omdat iemand anders dat ervaart (Einfühlung), dan wel het vermogen hierover na te denken. Het eerste is aangeboren, het tweede kan alleen met wilskracht worden ‘aangezet’. Leidt die reflectie tot ander gerelateerd moreel redeneren en prosociaal handelen, dan kan empathie soms leiden tot een juiste beslissing. Pro socialiteit is ook weer niet hetzelfde als altruïsme;
b. Empathische emotie kan echter ook juist leiden tot wegkijken – iemand kan het lijden van een ander niet hanteren of denkt dat een ander het probleem wel oplost;
c. Empathie kan voorts leiden tot grote onrechtvaardigheid en ongelijkheid: in- en out group relatie en het hanteren van een beperkte (conservatieve) moraliteit;
d. Empathie kan het verstand uitzetten en leiden tot sentimentaliteit en het helpen van iemand omdat hij aardig of zielig wordt gevonden. Dit favoritisme is een bekend fenomeen in street level literatuur. Het heeft niets te maken met responsiviteit.
Conclusie: empathie is een fijne eigenschap als mensen die hebben, maar het heeft vrijwel niets te maken met rechtvaardigheid.
‘Let’s grow a conscience’
Een nog ander typerend voorbeeld zien we bij een hoogleraar staats- en bestuursrecht, die schrijft op zoek te zijn naar een rechtsstatelijke cultuur. Terecht schrijft hij dat het voor juristen een moeilijk begrip is, maar hij waagt zich er toch maar aan. Daarbij mist hij het klassieke sociologische en bestuurskundige werk van bijvoorbeeld Selznick en Lipsky, die hierover veel hebben geschreven en die zonder meer vaststellen dat het een weerbarstig, vaak niet te sturen fenomeen betreft.
De hoogleraar schrijft zonder duidelijke overgang vervolgens over deugden en empathie om die cultuur, zo begrijp ik het, ‘aan te zetten’. Dit zonder te beseffen dat de door hem bestudeerde filosoof Martha Nussbaum – of haar voorganger Aristoteles – grote waarde heeft (gehad) in het denken over de dingen, maar wellicht niet erg geschoold is in (neuro)psychologie, en die daardoor wat achterhaalde gedachten heeft over de maakbaarheid van de mensheid. Deze verwarring van vakgebieden had hem kunnen behoeden voor ondoordacht schrijven over:
a. Aanleren (internaliseren) van nieuwsgierigheid: dit is een grotendeels aangeboren eigenschap (‘openheid’ in HEXACO en Big Five), die bij volwassenen niet te veranderen is;
b. Empathie aanleren: zoals we hiervoor zagen, is emotionele empathie aangeboren. Het valt soms voor niet empathische personen wel tijdelijk en kortstondig ‘aan te zetten’, maar dat kost wilskracht, en het werk alleen als de betrokken daartoe gemotiveerd is. En anders dan hier staat geschreven, leidt dit trucje niet tot steeds meer (automatische) empathie; je wordt er dus niet beter in naarmate je het meer oefent. Het is namelijk geen trainbare vaardigheid, maar een ingebakken persoonskenmerk;
c. De genoemde voorbeelden – Passend Contact met de Overheid en de vele projecten bij het Rijk – werken soms op kleine schaal, zeer gedeeltelijk en kunnen zelf contraproductief werken. Maar hun missie: als je dit doet, dan wordt de overheid vanzelf beter, is kansloos. Ze gaan namelijk zonder uitzondering uit van een wetenschappelijk onverantwoorde premisse.
a. Namelijk dat als je maar technieken (trucjes) toepast die door empirische onderzoekers zijn waargenomen in integere of rechtsstatelijke culturen, de cultuur in de bedorven organisatie ook wel kan veranderen. Dat is grotendeels ‘onzin’, en het kan zelfs toxisch zijn: in een niet rechtsstatelijke cultuur werken deze alleen cosmetisch.
b. Zo wordt er veel gehamerd op procedurele rechtvaardigheid: een psychologische theorie dat als mensen door overheid of rechter als volwaardig mens worden behandeld en er goed naar ze wordt geluisterd, zij een beter gevoel hebben bij de uitkomst, ook als die negatief is. Dat zegt niets over de vraag of de uitkomst van een procedure objectief gezien rechtvaardig of rechtmatig is. En in een bedorven organisatiecultuur zal dit juist leiden tot ‘prettig contact’, ‘ethisch beraad’ of andere trajecten als truc om niet rechtsstatelijke uitkomsten in stand te houden: “We hebben goed naar u geluisterd, dus u moet nu stoppen met zeuren.”
Conclusie: Als je wilt weten of en hoe mensen gedrag leren, kun je je beter verdiepen in psychologie. En als je wilt weten of en hoe organisatiecultuur werkt en verandert, kun je je beter verdiepen in organisatiesociologie.
Werken giftige prikkels integer?
Een laatste voorbeeld is een artikel van drie juristen, waaronder ook een bestuurswetenschapper en een psycholoog. Zij grasduinen wel erg selectief in onbekende, verouderde literatuur over organisatiecultuur, eigen onderzoeken en projecten. Met als gevolg mogelijk juist toxische effecten:
a. De ‘best practices’ van het burgerperspectief zijn al bekend, en ‘moeten alleen maar even worden toegepast’. Maar zijn deze best practices (niet meer dan technieken zonder bovenliggende methode of theorie) geobserveerd in organisaties met een rechtsstatelijke cultuur, kun je ze dan wel overplanten in een bedorven organisatie en toch gewenst resultaat behalen?
a. De burger wil uiteraard snel worden gebeld, maar er is een verschil tussen een telefoontje van een medewerker die ‘voor de vorm empathisch luistert’ – want dat heeft hij op een cursus geleerd – of een echt gemeend telefoontje.
b. We weten ook uit vele onderzoeken (Lipsky, etc…) dat ruimte zoeken binnen regels juist favoritisme en uitsluiting tot gevolg hebben. De burger die daarmee geholpen wordt is vast blij het met het burgerperspectief. Maar degene die niet de sympathiekaart krijgt is alleen maar verder van huis.
c. Overleggen met collega’s lijkt geen slecht idee. Maar overleggen met collega’s in een bedorven cultuur leidt tot meer bedorven beslissingen.
d. Durf en creativiteit zijn soms goed, maar die eigenschappen passen perfect bij een cultuur waar de duistere driehoek zich thuisvoelt; kijk maar naar de entertainmentindustrie of de politiek. En wat is er mis met saaie degelijkheid, bescheidenheid en rechtmatigheid? Dát zijn namelijk eigenschappen die volgens de wetenschap horen bij integriteit én bij goed beslissen (Kahneman).
b. Het past niet om organisatiecultuur op basis van verouderde, onbekende boeken, populair te definiëren als: ‘Zo doen we het hier’. Dat miskent de gangbare, steeds terugkerende wetenschappelijke definitie waarin waarden centraal staan. Die waarden groeien niet in een dag aan, maar worden via een complex proces van selectie en socialisatie gevormd door de leden van de groep, waarbij de leiders een grote rol spelen.
c. Nog merkwaardiger is de niet onderbouwde en in de werkelijkheid steeds gelogenstrafte stelling dat organisatiecultuur gemakkelijk te veranderen is. Met verwijzing naar sociaalpsychologische literatuur dat mensen regels gemakkelijker naleven als zij die regels begrijpen, ben je er namelijk – volgens diezelfde literatuur van onder andere Bandura – niet.
De regels (en onderliggende waarden) moeten worden onderschreven en de betrokkene moet gemotiveerd zijn om te leren. Is dat niet het geval, dan worden de regels hooguit maar op een compliance manier nageleefd: ‘het goede doen, voor het geval er iemand meekijkt’. En dat is juist niet hetzelfde als het internaliseren van burgergericht gedrag of het veranderen van een cultuur.
a. Daarbij gaat men eraan voorbij dat juist bedorven leiders – die de regels prima begrijpen, maar er decennialang geen boodschap aan hebben gehad – niet die regels (en waarden) internaliseren. Veranderen van (duistere) persoonlijkheidskenmerken met het daarbij behorende hedonistische waardestelsel (roem, macht, rijkdom, lust) is namelijk onmogelijk. Hooguit kan hun gedrag worden ingedamd met toezicht en sancties. En met de eerder genoemde No Asshole Rule.
b. Meten van cultuur met het doel het topmanagement inzicht geven en veranderingen door te voeren: ook dat is zinloos als de top zelf het probleem is. En dat is helaas – we hoeven de kranten er maar op na te slaan – nogal eens het geval. Cultuuronderzoek is bovendien niet gebaat met meten, daarvoor is vooral diepgaand kwalitatief onderzoek nodig, waarbij juist de invloed van de leiding erop wordt onderzocht.
c. En hebben we een gemeten cultuur en een lijstje van gewenste veranderingen, dan is de implementatie ervan een enorme klus, die meestal niet slaagt. Het gaat namelijk om mensen, en die verander je niet wezenlijk, en niet op commando in de juiste richting. Zeker als – we vervallen in herhaling – als juist de leiding zelf het cultuurprobleem is.
d. Zonder bron te noemen schrijven de auteurs dat benchmarks een goed middel tot cultuurverandering zouden zijn. Zij geven namelijk een competitieve prikkel, want niemand wil in een ‘slechte organisatie’ werken. Dat laatste is al een aanname die voor duistere types niet opgaat: zij gedijen hierin prima en willen niet veranderen, want dat gaat ten koste van hun positie.
e. Wel willen zij graag hoog scoren in de benchmark, maar zetten daarvoor juist toxische middelen in: onder druk zetten van personeel om hoger in de ranking te komen. De kans dat dit ten koste gaat van integere medewerkers, zorgvuldige besluitvorming, loyale tegenspraak en daarmee uiteindelijk van de burgers, is dan groot. Het enige probleem is ervoor zorgen dat dit niet in de krant komt!
Conclusie: Best practices kunnen toxisch zijn in een toxische cultuur. Op uiterlijkheden gerichte ingrepen spreken juist duistere leiders aan.
Power to Integrity
Geen rooskleurig beeld van organisaties zo vlak voor de kerstdagen. Wel een realistisch beeld. En een hoopvol beeld. Want wat werkt wel, ook weer volgens Kahneman en de OESO: objectieve selectie aan de poort. Niet op ‘hoe leuk iemand overkomt’ en / of hij bij het behang kleurt, maar op kwaliteiten en eigenschappen. Deze mensen zijn juist niet bezig met succes, rankings, lidmaatschap van het corps en carrière, maar met rechtsstatelijke waarden. Die het beste tot hun recht komen op basis van gedegen, gestructureerd beslissen. Saai, maar waar.
De lange versie van dit artikel met bronverwijzingen vindt u hier.
De auteur, mr. dr. Caroline Raat is expert op het gebied van bestuursrecht en tevens blogger op het Risk & Compliance Platform Europe.
