Brandbrief: Kamer en regering, voorkom een nieuwe toeslagentoestand, naar een nieuwe wet op de ministerraad

28 april 2021
Kennisbank

Caroline Raat

Op 26 april 2021, de dag dat de notulen van de ministerraad over de toeslagenaffaire openbaar werden gemaakt, stuurden enkele belangrijke wetenschappers, ondersteund door tientallen deskundigen, verenigd in het Netwerk Goed Besturen, een brandbrief naar de informateur en de Tweede Kamer over het onderwerp integriteit. Zij doen een “oproep tot het in gang zetten en bestendigen van een meer systematische en integrale aanpak van integriteitsvraagstukken in het publieke domein. De noodzaak is groot, en het gedeelde gevoel van urgentie hoog.” In het openbaar bestuur blijft het openbaar bestuur volgens de opstellers geconfronteerd worden met onverminderd hoge aantallen integriteitsschendingen. De tot op heden genomen maatregelen werken dus niet genoeg. De oorzaak is een “systeem dat geleidelijk aan de kwaliteit van publieke dienstverlening alsook de geloofwaardigheid van en het vertrouwen in de overheid ondermijnt. ”Integriteit moet nu een plek en nadere uitwerking krijgen in het regeerprogramma, om integriteit als fundament van onze democratie en rechtsorde te herstellen. De huidige integriteitsmaatregelen zijn versnipperd en missen slagkracht.

De uitvoering is gebrekkig en ad hoc. De huidige bestuurscultuur, die pas goed naar voren kwam dank zij de toeslagenaffaire, maar die al langer bestaat, moet veranderen: “De politieke reflex van liegen, verhullen, omzeilen en er omheen draaien is funest.”

De opstellers noemen zes belangrijke aandachtspunten, die zijn uitgewerkt in de infographic, die u als illustratie hierboven aantreft. Als een van de medeondertekenaars en blogger op dit platform ondersteun ik deze oproep. Integriteit is niet iets dat je er ‘even bij doet’. Het gaat niet over reputatie, maar integriteit is ‘het goede doen, ook als niemand kijkt’. In de toeslagenaffaire was sprake van institutionele vooringenomenheid. Dat deze institutioneel was, maakt die niet minder erg – al sinds 1993 staat het verbod op vooringenomenheid in de Algemene wet bestuursrecht, en dat verbod is geschonden.

Onderstaand doe ik een voorstel om de aandachtspunten te laten werken. Dat doe ik door een kort commentaar op wat er met de notulen van de ministerraad misging. Hierover hebben zich de afgelopen dagen al vele staatsrechtgeleerden zich uitgelaten. Zij beperkten zich echter doorgaans over de staatsrechtelijke vraag naar ministeriële verantwoordelijkheid en geheimhouding van de notulen. Vanuit integriteitsperspectief kun je daar ook anders naar kijken: het gaat om macht en het behoud ervan, en het voorkomen van reputatieschade voor de ministerraad. Daar mocht de waarheid minstens voor worden uitgesteld.

Geen rode oortjes, wel couleur locale

Wat stond er in de notulen? Niet heel veel dat we niet al wisten, maar het geeft een goede inkijk in de prioriteiten van de ministerraad. Ik citeer hier enkele opmerkelijke passages en geef kort commentaar.

“Geconstateerd zij dat de publicatie [van RTL en Trouw over discriminatie door de Belastingdienst, CR] een giftige mix betreft waarin waarnemingen en feiten door elkaar lopen. Minister Hoekstra heeft in de beantwoording duidelijk gesteld dat een aantal zaken niet met elkaar moeten worden vermengd. Het kabinet keurt iedere vorm van etnisch profileren af en de publicatie bevat wat dat betreft hele gevoelige beschuldigingen welke overigens kunnen worden weerlegd.” (24-5-2019)

“Minister Koolmees licht toe dat tijdens het voortgezet AO stopzetten kinderopvangtoeslag op 4 juli 2019 in de Tweede Kamer een motie van afkeuring (31066, nr.505) is ingediend door het lid Leijten van de SP-fractie. Hoewel deze motie niet is gesteund door de VVD- en CDA-fracties, voeren de woordvoerders van deze fracties, de heer Omtzigt en mevrouw Lodders, wel een gezamenlijke strijd met mevrouw Leijten tegen staatssecretaris Snel. Spreker toont zich hierover zeer ontstemd, omdat de rol van de twee coalitiefracties weinig behulpzaam is bij het oplossen van de onderliggende problemen. Overigens speelt het vraagstuk van activistische woordvoerders van coalitiefracties niet alleen bij de VVD- en CDA-fracties, maar ook bij de andere twee coalitiefracties. In de kwestie van de uitvoeringsproblematiek bij het UWV ondervindt spreker soortgelijke tegenwerking van de woordvoerder van de VVD-fractie, de heer Wiersma. Het is wenselijk dat leden van de raad betreffende woordvoerders van gelijke politieke huize hierop aanspreken.”

“Minister Hoekstra sluit zich aan bij minister Koolmees en laat weten dat de relatie tussen het kabinet en de coalitiefracties in de Tweede Kamer ingewikkeld te noemen is. Opgemerkt zij dat door minister De Jonge en spreker veel tijd en energie is gestoken in het sensibiliseren van de heer Omtzigt, met overigens beperkt succes.” (12 juli 2019)

Op 8 november 2019 wordt uitgebreid besproken of en hoe bepaalde informatie aan de Kamer wordt verzonden. Minister Koolmees vindt dat dit zo snel mogelijk moet, de CU- en VVD-ministers vinden dat hiermee gewacht moet worden, minstens tot een kabinetsreactie is opgesteld. Dit duidelijk om “gedoe” te voorkomen.

“Minister De Jonge vraagt of kan worden verwacht dat meer informatie boven tafel komt die staatssecretaris Snel in verlegenheid zou kunnen brengen. Een vermeende klokkenluider heeft gesproken over 40.000 documenten die zouden zijn vernietigd. Tevens bleek de Tweede Kamer goed geïnformeerd over details van de zaak CAF 11-zaak. De vraag is hoe staatssecretaris Snel dient om te gaan met het verzoek om een reconstructie. Een dergelijke discussie kan niet geheel worden ontweken, maar evenmin kan deze integraal worden gevoerd.”

“Minister Grapperhaus memoreert dat de motie-Omtzigt (35302, nr.21) het kabinet verzoekt een volledig feitenrelaas te verschaffen inzake CAF-gerelateerde zaken. Tevens is de vraag hoe zal worden gereageerd op de suggestie van een klokkenluider dat 40.000 bezwaarschriften zouden zijn vernietigd.”

“Minister Van Nieuwenhuizen Wijbenga merkt op dat gewaakt moet worden voor kritiek in de media. Het is van belang dat hiertoe zorgvuldige woordvoering wordt voorbereid.”

“Minister Grapperhaus uit zijn zorgen over het niet verstrekken van een feitenrelaas en wijst erop dat de motie-Omtzigt met Kamerbrede steun is aangenomen. De vraag is of de staatssecretaris hiermee wegkomt. Spreker biedt aan om samen met minister Hoekstra mee te denken over een wijze waarop kan worden gesteld dat voorliggende kabinetsreactie tevens een feitenrelaas bevat.”
“Staatssecretaris Snel dankt voor dit aanbod en laat weten hier gebruik van te zullen maken. Wat betreft het feitenrelaas laat spreker weten hier niet op toe te geven. Dit zou eveneens verstrekkende gevolgen voor andere dossiers hebben.” (15 november 2019)

“Staatssecretaris Snel licht toe dat momenteel wordt gewerkt aan een compensatieregeling voor door onterechte terugvordering van kinderopvangtoeslagen gedupeerde ouders. Daarbij wordt gestreefd naar een regeling die houdbaar is (…) Voorts merkt spreker op dat de Kamer ten aanzien van de toeslagenkwestie om informatie heeft gevraagd. Daarbij is niet alleen gevraagd naar informatie over wie op welk moment waarvan op de hoogte was, maar is ook om het verstrekken van conceptversies van ambtelijke stukken en e-mails verzocht. Over dit vraagstuk is eerder in de raad gesproken, in het licht van de omgang met artikel 68 Grondwet. Bij deze kwestie doemt deze vraag dus ook weer op. Spreker licht toe vast te willen houden aan de lijn dat bij het verstrekken van inlichtingen niet noodzakelijkerwijs ook stukken dienen te worden overhandigd.”

“Minister Schouten wijst erop dat de kwestie omtrent informatievoorziening gevoelig ligt in de Kamer. Voorkomen dient te worden dat in de toeslagenkwestie een te defensieve lijn wordt gekozen. Dat zou de relatie met de Kamer niet ten goede komen. Het verdient aanbeveling om de gebruikelijke lijn toe te lichten omtrent het niet verstrekken van sommige stukken, en dat deze lijn bij de huidige casus ook geldt.”

“De minister-president stelt dat de Kamer tegemoet dient te worden gekomen in zijn verzoek om informatie, maar dat dit niet betekent dat conceptversies van ambtelijke stukken aan de Kamer hoeven te worden verstrekt. Dat zou immers de beleidsvoorbereiding op ambtelijk niveau ernstig belemmeren.” (13-11-2019)

Diagnose

De ministerraad maakt zich meer zorgen over beeldvorming dan over feiten. Dat is begrijpelijk, maar beeldvorming en reputatie gaan in de kern over ‘eigen belang’, en niet over het algemeen belang, in dit geval zo snel en veel mogelijk feitelijke klaarheid in de Toeslagentoestand om zo snel mogelijk de problemen op te lossen en schade te herstellen.

Uit cijfers die EenVandaag heeft opgevraagd bij de Rijksvoorlichtingsdienst blijkt dat er onder het kabinet Rutte III nu maar liefst 811 full time voorlichters en ambtenaren rondlopen die zich bezighouden met communicatie en voorlichting voor de twaalf ministeries in Den Haag. Bij het begin van Rutte III waren dat er 633. Een forse toename derhalve, hetgeen onderstreept dat het kabinet koste wat kost controle wil hebben over wat er wel en niet naar buiten gebracht kan en mag worden.

In de eerste vergadering heeft het kabinet al – zonder enig onderzoek – al besloten dat de beschuldigingen niet kloppen en kunnen worden weerlegd. Uit later onderzoeken blijkt dat er wel sprake was van ‘ongekend onrecht’. Door een dergelijke houding aan te nemen: “wij stellen dat de beschuldigingen niet kloppen en blijven daarbij”, is geen sprake van een open houding. Het ontbreekt aan zelfreflectie, en typerend: aan de wil daartoe. De cognitieve dissonantie moet zo snel mogelijk opgeheven, en degenen die hierover ‘zeuren’ moet de mond worden gesnoerd.

Dat coalitiegenoten hun controlerende taak niet al te diepgravend dienen uit te voeren, is vanuit politieke (machts)overwegingen begrijpelijk, maar uiteindelijk minachting van de kamer. En waar het gaat om het zo snel mogelijk oplossen en voorkomen van integriteitskwesties, buitengewoon onverstandig. Uit de notulen blijkt zelfgenoegzaamheid: ‘wij maken wel uit welke informatie de Kamer krijgt, en welke uitleg wij daaraan zullen geven’. Constitutioneel en democratisch ongewenst, en een garantie op nog meer ongelukken.

Waarom geen wet?

Het is opmerkelijk dat er voor onze regering en parlement vrijwel geen wetten bestaan. In de Grondwet staat wel dat organisatie en werkzaamheden van bijv. gemeenten en provincies bij wet worden geregeld, wat ook al sinds 1848 het geval is (de organieke wetten). Hierin staan onder meer regels over vergaderingen en geheimhouding, die slechts nader worden uitgewerkt in lokale reglementen van orde. Voor de nationale instellingen zijn dergelijke wetten er niet; er wordt volstaan met eigen reglementen van orde. Dat betekent onder meer dat de wetgever (regering, Tweede en Eerste Kamer) niets te zeggen heeft over het functioneren van de ministerraad. Die bepaalt dat zelf.

De Grondwet zegt in art. 45 slechts dat er een ministerraad is en dat die beraadslaagt, besluit over het algemeen regeringsbeleid en de eenheid daarvan bevordert. Daar worden we inhoudelijk dus niets wijzer van, vooral niet voor wat betreft art. 68, de inlichtingenplicht ‘behoudens het belang van de staat’. Want wat is dat belang van de staat? In en enkel geval zal er sprake zijn van een wettelijk staatsgeheim. Deze wet gaat echter alleen over geheime plaatsen (bijvoorbeeld waar munitie is opgeslagen).

Rechtsstatelijk, staatsrechtelijk en democratisch is het niet gewenst dat op deze manier een niet-gekozen orgaan in een eigen reglement zelf bepaalt wat er geheim is. Dat is in artikel 26 van het reglement van orde bepaalt dat dit het geval is voor alles wat er gezegd wordt of geschiedt tijdens de vergadering.

Meer transparantie, zuiverder afweging

Ik stel voor dat er een wet wordt voorbereid, waarin de geheimhouding van wat er in de ministerraad wordt besproken, wordt geregeld. Een zakelijk verslag zou in aanvulling op de besluitenlijst altijd direct openbaar gemaakt moeten worden, behoudens in de wet genoemde uitzonderingen, zoals agendapunten die over personen gaan of die de nationale veiligheid betreffen. De letterlijke notulen (p-verslagen) moeten niet langer 20 jaar geheim blijven, maar – op uitzonderingen na – openbaar gemaakt worden zodra de regering demissionair is. Dus voorafgaand aan de Tweede Kamerverkiezingen.

Deze termijn zorgt voor meer zakelijkheid en zuiverder gesprekken en besluitvorming; de sprekers weten immers dat zij er op kunnen worden ‘afgerekend’. Dat is volgens de Raad voor het Openbaar Bestuur ook een van de effecten van openbaarheid van bestuur (Wob): integriteit en overheidshygiëne. De sprekers zullen zich minder richten op beeldvorming en voorkomen van negatieve publiciteit; als de voortdurende gesprekken daarover dat na een paar jaar uitkomen, maakt dat namelijk een nogal belachelijke indruk. De Kamer kan in nieuwe samenstelling hierover debatteren met de bewindslieden als zij blijven zitten. Kiezers kunnen zien hoe de bewindslieden van partijen waarop zij mogelijk willen stemmen, echt beslissingen nemen.

Zal snellere openbaarmaking mogelijk invloed hebben op de samenwerking en vertrouwelijkheid van onderhandelingen tussen de bewindslieden? Wellicht. In de openbaar gemaakte notulen heb ik hier weinig van teruggezien, dus het kan ook meevallen. Er waren wat accentverschillen, maar de eenheid van het beleid, het instandhouden van de status quo en het voorkomen van reputatieschade stond duidelijk voorop. Ook die onderhandelingen zullen wellicht inhoudelijk zuiverder verlopen, wat het vertrouwen van de burger in de overheid alleen maar ten goede komt.

De auteur, Mr. Dr. Caroline Raat is staats- en bestuursrechtjurist, bestuurswetenschapper en houdt zich bezig met goed bestuur en integriteit.

  • JH van der Veen

    Wat in dit artikel duidelijk maakt is dat het ongeschreven staatsrecht, gebaseerd op “traditie” en precedenten niet past in ons rechtssysteem. Tevens biedt het een voedingsbodem voor dit soort misstanden. Gecombineerd met het verbod op toetsing aan de grondwet van wetten en uitvoeringsrichtlijnen is er geen onafhankelijk orgaan dat zowel de regering als het parlement kan bijsturen/ opvoeden.

Plaats uw reactie

Your email address will not be published. Required fields are marked *